No Brasil, existem mais de 2.200 comunidades afro-descendentes quilombolas, totalizando cerca de 2.5 milhões de pessoas. Pesquisa publicada em 2005 pelo Centro de Geografia e Cartografia Aplicada (Ciga) da Universidade de Brasília (UnB) documentou a existência de 2.228 comunidades remanescentes de quilombos no Brasil. O levantamento revela que mais da metade das comunidades quilombolas estão localizadas no Nordeste do país, com cerca de 1,4 mil territórios.
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No que concerne à titulação dos territórios quilombolas, recente relatório independente da Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPISP),”Ações Judiciais e Terras de Quilombo”, revela que até agosto de 2006 havia “310 processos de regularização de terras de quilombo perante o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.”
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O levantamento da CPI-SP revela que 59% dos 310 processos abertos recebeu apenas um número de protocolo no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Ou seja, em 182 processos nenhuma medida administrativa foi tomada no sentido de regularizar o território. Além disso, dos 30 abertos este ano, observamos que apenas um foi alvo de alguma providência, qual seja, a realização do levantamento ocupacional (a primeira etapa). Os demais foram apenas formalizados.
O INCRA vem recebendo e protocolando as demandas, aumentando assim as estatísticas dos processos em curso sem que medidas efetivas para a conclusão dos mesmos sejam tomadas. Observamos isso, por exemplo, nas duas superintendências com maior número de processos abertos: Maranhão e Minas Gerais. Na Superintendência do Maranhão, dos 89 processos abertos, 59 apenas ganharam um número de protocolo. Situação semelhante ocorre na Superintendência de Minas Gerais onde 38 dos 40 processos existentes não foram alvo de qualquer medida administrativa.
O quadro descrito pela CPISP em seu relatório demonstra a falta de vontade política e de prioridade dada aos direitos quilombolas – sobretudo o reconhecimento e titulação de seus territórios. Os pouquíssimos exemplos de titulações concluídas devem-se em sua quase totalidade à luta persistente do movimento quilombola e de organizações parceiras, e também a iniciativas de órgãos estaduais (institutos de terra estaduais).
A Constituição Federal e a titulação das terras quilombolas
Como parte da própria reflexão sobre o Centenário da Abolição da Escravidão no Brasil, algumas reivindicações de organizações de movimentos negros e setores progressistas, levadas à Assembléia Constituinte de 1988, resultaram na aprovação de dispositivos constitucionais concebidos como formas de compensação e/ou reparação à opressão histórica sofrida.
A ressemantização do termo quilombo e sua inserção na Constituição Federal de 1988 vieram a traduzir os princípios de igualdade e cidadania negados aos afrodescendentes correspondendo, a cada um deles, os respectivos dispositivos legais: i) Quilombo como direito à terra, enquanto suporte de residência e sustentabilidade, há muito almejadas, nas diversas unidades de agregação das famílias e núcleos populacionais compostos majoritariamente, mas não exclusivamente de afrodescendentes – CF/88 Artigo 68 do ADCT – sobre ´remanescentes das comunidades de quilombos; ii) Quilombo como um conjunto de ações em políticas públicas e ampliação de cidadania, entendidas em suas várias dimensões – CF/88 – título I direitos e garantias fundamentais, título II, cap. II – dos direitos sociais; iii) Quilombo como um conjunto de ações de proteção às manifestações culturais específicas – CF/88 – artigos 214 e 215 sobre patrimônio cultural brasileiro.
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Assim, o artigo 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 (ADCT) estabeleceu que:
“Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.”
A norma constitucional não se limitou a ordenar ao Estado que adotasse as medidas necessárias à transferência da propriedade às comunidades étnicas: foi muito além, ao reconhecer (e não estabelecer) diretamente aos remanescentes dos quilombos a titularidade do domínio sobre terras tradicionalmente ocupadas. Neste sentido, o ato do Poder Público que reconhece uma comunidade como remanescente de quilombo e lhe confere o título de propriedade sobre as terras ocupadas ostenta natureza declaratória e não constitutiva. Assim, é possível afirmar que a propriedade dos remanescentes de quilombos preexiste aos atos oficiais, que são praticados apenas para assegurar a necessária segurança jurídica aos quilombolas. Por outro lado, diante dos princípios da efetividade da Constituição e da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais (art. 5º, § 1º da CF/88
[6]), deve prevalecer o entendimento de que o artigo 68 do ADCT é auto-aplicável, prescindindo de regulamentação no plano legislativo para surtir seus efeitos. E assim o é face à sua importância para grupos vulnerabilizados como as populações remanescentes de quilombos.
O artigo 68 do ADCT é norma com efeitos jurídicos imediatos, porque impõe dever ao Estado de desenvolver atividades destinadas à titulação das terras pertencentes aos remanescentes das comunidades dos quilombos. O Estado deveria empreender ações positivas para sua consecução. Uma análise tradicional do direito subjetivo das comunidades remanescentes de quilombos previsto no artigo 68 não garante sua efetiva proteção, pois, diante da inércia do Poder Público, as comunidades necessitariam recorrer ao Poder Judiciário para que lhes fosse concedida a propriedade definitiva de suas terras. Esta interpretação tradicional teria pouca ou quase nenhuma praticidade, gerando mais demora para que as comunidades possam exercer o direito constitucionalmente previsto.
A citada norma constitucional cria a obrigação ao Estado em construir políticas públicas destinadas ao reconhecimento das comunidades quilombolas, bem como a delimitação, demarcação e titulação de suas terras. Trata-se de um poder-dever de agir porque compreende prerrogativas públicas que constituem poderes para o administrador público, mas lhe impõem o seu exercício, já que a sua inércia atinge diretamente a sociedade.
Por que, então, a dificuldade na concretização da norma constitucional que reconhece a propriedade dos remanescentes de quilombos sobre seus territórios? Estes grupos não recebem um reconhecimento adequado por parte do Estado – há forte tendência em não encarar estas comunidades como diferenciados, desconstituindo seus pleitos e vulgarizando suas reivindicações. Aos quilombolas é dado um tratamento uniforme em relação a outros grupos vulnerabilizados
[7], não ocorrendo um respeito – como determina a Constituição Federal e as normas internacionais de proteção dos direitos humanos – à diversidade existente, relacionada, sobretudo, a seus vínculos históricos com uma situação de ausência de liberdade e de intensa luta de sua conquista.
O Poder Público tem, portanto, o dever constitucional de estabelecer um programa específico de regularização fundiária para assentamento e para preservação das comunidades e da cultura quilombola.
[8] Por isso, a necessidade de definição pelo Estado dos parâmetros e limites de sua política pública de regularização fundiária das terras quilombolas, com respeito ao princípio da proporcionalidade, sob pena de descumprimento da norma constitucional.
As normas infraconstitucionais referentes à titulação de terras quilombolas
Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, com o reconhecimento do direito à propriedade das terras pertencentes às comunidades remanescentes de quilombos, consumou-se um impasse institucional quanto à operacionalização desse direito. O Estado aplicou institutos, conceitos e procedimentos utilizados para a titulação de terras de outros grupos vulneráveis, como trabalhadores rurais sem terra, desconsiderando as particularidades culturais e sociais das comunidades de remanescentes de quilombos. A maior dificuldade para a utilização de procedimentos de titulação de terras já existentes à realidade quilombola reside na impossibilidade de adequar o meio de vida comunal das comunidades remanescentes de quilombos ao modelo individual de cultivo da terra, previsto nas normatizações já existentes sobre a matéria.
Somente após sete anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, uma série de atos normativos (leis, decretos, portarias, medidas provisórias) foi editada para dar efeitos práticos ao direito subjetivo previsto no artigo 68 do ADCT. Entretanto, conforme será exposto a seguir, todos estes atos mostraram-se infrutíferos e as comunidades remanescentes de quilombos do Brasil, em sua grande maioria, permanecem sem o devido e regular título de propriedade de suas terras.
Em 22 de novembro de 1995, o INCRA editou a Portaria n.º 307/95 que define plano de trabalho para a concessão, às comunidades remanescentes dos quilombos, de títulos de reconhecimento de domínio (com cláusula pro indiviso) sobre suas terras insertas em áreas públicas federais. Em 26 de outubro de 1999, foi editada medida provisória pela Presidência da República que introduziu na área de competência do Ministério da Cultura a atribuição de dar cumprimento ao disposto no artigo 68 do ADCT. Neste mesmo ano, em 2 de dezembro, o Ministério da Cultura delegou a competência para a Fundação Cultural Palmares, para dar cumprimento à citada norma constitucional.
Em dezembro de 2000 e janeiro de 2001, a Presidência da República editou duas medidas provisórias, que incorporaram ao rol de competências da Fundação Cultural Palmares as atribuições de realizar a identificação dos remanescentes das comunidades de quilombos, proceder ao reconhecimento, delimitação e demarcação das terras, que serão homologadas mediante decreto.
Em 10 de setembro de 2001, é editado o Decreto n.º 3912/2001 cujo objeto é regulamentar as disposições relativas ao processo administrativo para identificação dos remanescentes das comunidades dos quilombos e para reconhecimento, delimitação, demarcação, titulação e registro imobiliário das terras por eles ocupadas. Este decreto especificou as áreas que poderiam ser consideradas propriedade das comunidades remanescentes de quilombolas e manteve a competência do Ministério da Cultura para a homologação final da titulação. Foi editado com base nas conclusões da subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República
[9] que considerou o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o INCRA incompetentes e ilegítimos, para promover desapropriações e reconhecer o domínio de terras em favor das comunidades quilombolas.Naquele momento, prevalecia o entendimento de que o Estado deveria reconhecer somente um direito de propriedade que já pertencia às comunidades quilombolas e às quais lhes faltava um título.
O grande obstáculo trazido pelo Decreto 3912/2001 ao reconhecimento da propriedade dos territórios era a exigência de que estivessem ocupados pelos quilombos desde 1888 e houvesse a presença de remanescentes em outubro de 1988.
[10] Assim, o Estado brasileiro estabeleceu critérios artificiais para a propriedade das terras, contribuindo para desqualificar análises antropológicas e sociológicas aplicáveis à identificação das comunidades e seus territórios e estabelecendo uma situação de total incompatibilidade entre as categorias “oficiais” de classificação e à realidade das comunidades remanescentes de quilombos.
Diante desta situação de indefinição de critérios reais para definição de territórios de comunidades remanescentes, os estados iniciaram processos de desapropriação de terras para atribuir à titularidade às comunidades com base no interesse social para fins de reforma agrária ou no interesse público. A FCP só conseguia regularizar efetivamente as comunidades de quilombos que estivesse sobre as terras devolutas ou do patrimônio da União totalmente desobstruídas para titulação.
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Em 2003, com a eleição de Luis Inácio Lula da Silva para a Presidência da República, e após forte processo de reivindicação das comunidades remanescentes de quilombos sobre a necessidade de imediata titulação de suas terras; o Poder Executivo editou decreto de 13 de maio de 2003, que instituiu Grupo de Trabalho com a finalidade de rever as disposições contidas no Decreto 3912/2001 e propor nova regulamentação ao reconhecimento, delimitação e titulação das terras de remanescentes de quilombos.
O Grupo de Trabalho era formado por representantes de ministérios, como Justiça, Educação, Trabalho, Defesa, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção de Igualdade Racial (SEPPIR), além da Advocacia Geral da União e três representantes dos remanescentes das comunidades de quilombos designados pela SEPPIR.
Após conclusão dos trabalhos do citado grupo, o Estado brasileiro, em 20 de novembro de 2003, promulgou o Decreto n.º 4887 que repassou a competência de realização do procedimento administrativo ao INCRA. Este decreto representou certo avanço no processo de titulação dos territórios quilombolas, ao adotar dispositivos previstos nas normas internacionais de proteção aos direitos humanos relativos ao direito à terra e à moradia, e ao delimitar novas competências para realização do procedimento administrativo. Entretanto, os poucos avanços esbarraram nos interesses econômicos de projetos agropecuários, projetos de plantio de florestas homogêneas (pinus, eucalipto), projetos de mineração, construção de hidrelétricas e bases militares. Válido ressaltar que as Forças Armadas necessariamente devem ser ouvidas no procedimento de titulação estabelecido pelo novo decreto, por meio do Ministério da Defesa Nacional.
A reação contrária à titulação das terras dos remanescentes das comunidades de quilombos consumou-se com o ajuizamento de Ação Declaratória de Inconstitucionalidade (ADIN) do Decreto 4887/2003 pelo Partido da Frente Liberal (PFL) junto ao Supremo Tribunal Federal. A ADIN n.º 3239 apresenta os seguintes argumentos: i) o decreto é via imprópria para a regulamentação do artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, cuja adequada regulamentação deve ser feita por via de lei; ii) a desapropriação prevista no referido decreto é inconstitucional, pois o papel do Estado no reconhecimento da propriedade definitiva das terras de quilombos se resume à emissão dos respectivos títulos; iii) que a configuração dos titulares do direito à propriedade definitiva das referidas terras na forma regulamentada é igualmente inconstitucional, em razão da adoção do critério da auto-atribuição; iv) também o critério estabelecido no Decreto para configuração das terras em que se localizavam os quilombos é inconstitucional, por demasiado amplo e sujeito a indicativos fornecidos pelos interessados.
Diante da iminência de declaração de inconstitucionalidade do Decreto 4887/2003 e a possibilidade de retrocesso nos pequenos avanços obtidos na luta pela titulação das terras dos remanescentes de quilombos, organizações não-governamentais que promovem a proteção de direitos humanos, apresentaram ao STF
amicus curiae em defesa da constitucionalidade do decreto.
[12] Atualmente, a ADIN encontra-se com o Ministro Relator Cezar Peluso, que proferirá decisão liminar sobre o pedido.
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O Decreto 4887/2006 encontra-se vigente até a presente data. E, a despeito dos pequenos avanços que dispõe em relação ao Decreto 3912/2001, estabelece um procedimento de etapas complexas e demoradas para que seja efetivamente concedido o título às comunidades quilombolas. Tornou-se, na prática, um instrumento burocratizador e impeditivo do procedimento de titulação das terras das comunidades e um grande impeditivo da concretização do direito protegido pela Constituição Federal de 1988 e por normas internacionais de proteção aos direitos humanos.
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, foram editados sete atos normativos das mais diferentes espécies para regulamentar o procedimento de titulação das terras das comunidades de remanescentes de quilombos. Estes dados demonstram claramente que o procedimento administrativo de titulação das terras de remanescentes de quilombos tornou-se, em realidade, um obstáculo concreto para concretização dos direitos assegurados. A postura burocratizante do Estado brasileiro na implementação do Decreto 4887/2003, mediante atuação do INCRA e demais órgãos federais, torna-se o maior impeditivo da eficácia do procedimento administrativo.
Da discricionariedade administrativa no procedimento de titulação de terras quilombolas – violação ao princípio da proporcionalidade
Após a edição do Decreto 4887/2003, o INCRA publicou a Instrução Normativa n.º 20 que também regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. Caberia a esta instrução normativa estabelecer prazos para as etapas do processo de delimitação do território quilombola previsto no decreto e garantir celeridade e eficácia aos atos. Entretanto, esta norma deixou em aberto o tempo necessário para a realização de etapas fundamentais da regularização do território pertencente às comunidades quilombolas: a etapa de identificação e delimitação do território; publicação do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação do território e o julgamento das contestações pelo Comitê de Decisão Regional do INCRA.
Como não há qualquer previsão normativa do tempo necessário para que se realize a identificação e delimitação do território, publicação do relatório técnico e julgamento das contestações, fica a cargo do Poder Público o estabelecimento dos prazos e auto-cumprimento. Trata-se de uma atuação discricionária da Administração que deve respeitar, entretanto, o princípio da proporcionalidade.
O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de poder e o fim a que se destina é o de conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo da norma. Significa que o Poder Público, quando intervém nas atividades sob seu controle, deve atuar com equilíbrio, sem excessos e proporcionalmente ao fim a ser atingido.
Para que a conduta da Administração Pública observe o princípio da proporcionalidade, deve observar três regras: adequação (o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim pretendido);exigibilidade (a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio escolhido deve ser aquele que cause o menor prejuízo possível para os indivíduos) e proporcionalidade em sentido estrito (quando as vantagens a serem conquistadas superam as desvantagens).
Especificamente quanto ao procedimento administrativo de titulação das terras quilombolas, as normas infraconstitucionais – decretos, portarias, medidas provisórias – estabeleceram liberdades aos agentes públicos para sua atuação que acabam por ferir o princípio da proporcionalidade. O meio empregado para a titulação – o procedimento previsto no Decreto 4887/2003 – tornou-se incompatível diante da burocratização estatal das etapas de realização da titulação. O procedimento também é gravoso e causa sérios danos às comunidades, pois, sem o título efetivo, ficam sujeitas à ingerência de terceiros e do próprio Estado (como é o caso das comunidades de Alcântara). Por fim, o procedimento é desproporcional, porque as desvantagens enfrentadas pelas comunidades são inúmeras, reduzindo significativamente a possibilidade da obtenção do título.
A inexistência de previsão normativa de prazos para que o Estado cumpra as etapas do procedimento administrativo de titulação de terras quilombolas, deixa ao critério dos agentes públicos quando por termo ao processo de titulação. A atuação da Administração Pública fere, em conseqüência, o princípio da proporcionalidade, já que se mostra inadequada, gravosa e com muitas desvantagens em relação ao fim pretendido. É o que se vê em diversos casos de titulação de terras quilombolas em todo o Brasil. Tome-se como exemplo o procedimento da titulação das terras das comunidades de remanescentes de quilombos da Ilha de Marambaia, Rio de Janeiro.
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A comunidade de remanescentes de quilombos da ilha de Marambaia iniciou processo administrativo de titulação das terras em 1998, ao apresentar dossiê à Fundação Cultural Palmares sobre a histórica ocupação da ilha há 150 anos.
[17] Em dezembro de 2003, foi finalizado laudo antropológico que confirmou a ocupação da ilha pela comunidade.
[18] Com a promulgação do Decreto n.º 4887/2003, que delegou a competência do procedimento para o INCRA, novo procedimento administrativo de titulação foi iniciado junto a este órgão.
[19] A comunidade inscreveu-se no Cadastro Geral da Fundação Cultural Palmares e obteve certidão de auto-reconhecimento em 12 de novembro de 2004. O Relatório Técnico de Identificação, Delimitação, Levantamento Ocupacional e Cartorial (RTID) foi concluído em maio de 2006 e aprovado pelo INCRA em 5 de julho de 2006. O INCRA tornou público o relatório mediante publicação em 14 de agosto de 2006. No mesmo dia, nova publicação foi feita pelo INCRA, invalidando a publicação anterior. Foi necessária a impetração de mandado de segurança junto ao Poder Judiciário para garantir a validade da portaria que tornou público o RTID.
[20] Mesmo após a decisão judicial, o procedimento de titulação encontra-se estagnado.
Segundo levantamento realizado pela Comissão Pró-Índio de São Paulo
[21], existem 327 territórios de comunidades de remanescentes de quilombos que aguardam regularização fundiária em procedimento administrativo no âmbito do INCRA, nas seguintes etapas:
A demora na regularização das terras de remanescentes de quilombos indica a apatia do Estado brasileiro para com a questão. Referindo-se ao artigo 68 do ADCT da Constituição Federal de 1988, a antropóloga Ilka Boaventura Leite expõe:
“Apesar de sua força simbólica e da oportunidade lançada em 88 pelo recurso constitucional, o projeto de cidadania dos negros encontra-se hoje fortemente ameaçado. Seja porque a grande quantidade de casos levantados desde então surpreendeu os órgãos designados para coordenar o processo, seja porque o processo em si esbarra em interesses das elites econômicas envolvidas na expropriação de terras, no desrespeito às leis e nas arbitrariedades e violências que acompanham as regularizações fundiárias. No início dos anos 90 percebia-se já: o seu campo de ação, as conseqüências mesmas do artigo proposto e aprovado pela Constituição não seriam suficientes nem sequer estavam sendo avaliadas pelos setores conservadores que nele votaram. Acreditavam tratar-se de alguns pequenos casos isolados, bons para produzir a visibilidade aos atos de governo e para colocar uma pedra definitiva em cima do assunto.”
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Como visto, a questão da titulação das terras das comunidades de remanescentes de quilombos tem se concentrado nas instâncias federais do Poder Executivo. A unificação do discurso e procedimentos administrativos tem sido recortada e fragmentada por ações dispersas e descontínuas de atuação do Estado – fato que cria grandes dificuldades para o estabelecimento de uma rede consistente de articulação das esferas governamentais que poderiam garantir celeridade ao processo de titulação. A atual estratégia oficial desloca a dimensão étnica para instrumentos de ação agrária, deixando aos órgãos fundiários oficiais (INCRA) as atividades fundamentais de reconhecimento das terras das comunidades quilombolas. Some-se a este fato os poucos recursos orçamentários para executar as ações desapropriatórias requeridas pelas titulações – as verbas são contingenciadas ou não são utilizadas objetivamente para a finalidade prevista.
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O tratamento dado aos direitos coletivos das comunidades quilombolas tão somente no âmbito do direito agrário acarreta novos problemas na esfera jurídica, pois força as comunidades a serem vistas como trabalhadores rurais ou simples posseiros. Reedita-se “as categorias externas e as condições como era formalmente nomeadas antes do advento da identidade quilombola e dos direitos que lhes correspondem, com o risco de renovar e gerar conflitos étnicos.”
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global.org.br
